原标题：第一代农民工的苦恼：养老保险追缴难

林伟江 卢丽涛

最近三个月，57岁的周杰一直在不安中度过。他不停地向一些农民工公益组织、其他工友打听，“补缴养老保险的政策有没有出来?”但得到的回答都是：“还没有。”

周杰是深圳宝德玩具厂的一名工人。这家位于深圳市宝安区观澜街道的玩具厂，成立于1989年，主要为美泰、迪斯尼等品牌代工玩具。

今年8月8日，他和全厂约3000名员工一起停工，停工的理由被写在一条横幅上，挂在厂门口—“争取合法合理权益(养老保险、工龄、高温补贴)。”

1994年，周杰就到宝德玩具厂工作，但从2008年起，工厂才为他购买养老保险，而这样的情况并非个案。《第一财经日报》编辑获得一份工人致厂方和深圳市总工会的《集体协商谈判邀约书》显示，宝德玩具厂332人中85人从未购买过养老保险，其余247人从2008年开始才陆续购买养老保险。

尽管养老保险补缴事实清楚，大部分工人也能提供以往的劳动合同，但工人们的养老保险补缴并不顺利。目前，工厂已经同意给工人补缴，不过要按照深圳市相关补缴政策来执行。《深圳经济特区社会养老保险条例》(下称《条例》)2013年起实施，实施细则仍在征求意见中。

工人、工厂和社保部门三方利益诉求无法达成一致，使得这一历史欠账悬而未决，而在深圳这类养老保险欠账涉及的工人不在少数。

被忽略的养老保险

还有两年，周杰就要退休了，因工厂从2008年起才为他购买社保，未满15年的缴费期限，他将无法在深圳领取养老金，他有14年的工龄未被计入社保。

周杰面临的养老保险历史遗留问题在深圳极具代表性。1998年，深圳颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，当时条例并没有将宝德玩具厂这类“三来一补”企业纳入养老保险缴纳范围内。

在随后2000年的《条例》修正中，“三来一补”企业被纳入征缴范围，以此推算，至少从2000年起，宝德玩具厂就应该为其工人购买养老保险，周杰和同事们的养老保险少缴了至少13年。

2000年前后正是珠三角经济发展的黄金年代，大量廉价外来劳动力面对强势的资方并无议价能力，养老保险理所当然被众多制造业企业作为包袱甩开，加上当时工业区的信息条件限制，农民工对相关政策规定一无所知。

同时，“养儿防老”这一观念在农民工群体中根深蒂固，社会养老保险未被信任和重视。许多工人将养老保险视为对自己工资的一种克扣。“当时以为自己还年轻，怎么会想到养老保险。”周杰对当时没有重视养老保险略感懊恼。

宝德玩具厂员工的遭遇在珠三角“三来一补”企业中具有代表性。深圳一家试图推动农民工养老保险补缴的NGO工作人员对本报编辑说，深圳的发展很大程度上靠农民工支撑，但因为历史原因，第一代农民工并未纳入养老保险体系，现在临近退休，补缴养老保险对他们来说非常重要。

补缴的三角难题

为了追缴自己的养老保险，周杰辗转找了很多部门。今年4月，他拿着补缴申请书到深圳市人大、深圳市总工会、法制办、社保局等部门，但都没有得到合理答复，无奈之下，他和工友们采取了停工的方式来引起关注。

7月19日，332民工人中的6名代表向工厂就补缴养老保险一事发出集体协商邀约。但在接下来的十几天里，厂方一直未作任何回应。8月1日，工人再次向厂方发出请求协商通知。厂方仍无同意谈判的答复。8月8日，宝德玩具厂3000名工人在赶货期以停工方式给工厂施压。8月9日，厂方终于正式回应工人请求，与工人代表协商谈判。

经过两轮协商，厂方原则上同意为工人补缴，但要求根据深圳市的具体法律法规来操作。工人们恢复了工作，补缴却悬而未决。在要求厂方协商的同时，宝德玩具厂的工人代表向深圳市人力资源与社会保障局(下称“深圳人社局”)递交补缴申请，无果。

深圳人社局回应称，目前依照《条例》第四十条规定，社保追缴以两年为限，超过两年部分并不强制补缴。对于超过强制补缴年限部分，细则尚未出台，目前无操作办法，以此回绝了宝德厂工人代表的补缴请求。

深圳人社局所说的细则是2013年起施行《条例》的实施细则。迄今该细则还在征求意见状态，宝德玩具厂工人的养老保险补缴暂时未有法律依据。从细则送审稿的内容看，也没有对两年追缴期限做更明确的说明。

另一方面，细则并未将补缴之门锁死。细则送审稿十七条规定：超过法定强制追缴时效的，可由其用人单位或者本人向深圳市社保机构申请补缴。

细则不明，使工人、工厂与深圳人社局三方陷入三角被动局面：工人希望全额补缴养老保险，但目前只能补缴两年;工厂要承担工人停工造成的损失;深圳人社局则因细则未发布，无法处理这一问题。

“补缴两年”的规定在几年前就曾遭到抵触。2009年，深圳发展银行股份有限公司(下称“深发展”)两百余名离职员工在要求深发展足额补缴养老保险时，同样遭遇两年限制。当时深圳人社局表态，只能责令深发展为老员工们补交最近两年的社保，而超出时间的少交金额已经不在追溯的范围之内。随后，深发展百余名老员工以行政不作为起诉深圳人社局。

两年期限从何而来?

“补缴两年”是深圳养老保险补缴的关键节点。那么这一期限究竟如何产生，又应做如何解读?本报编辑致电深圳人社局，一位工作人员说，两年限制源于《劳动监察保障条例》，其二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。

东方金源律师事务所律师金焰对此则有不同看法，他曾任深发展员工诉人社局一案律师。金焰说，该条款是指员工可在知道或应当知道权利被侵害之日起两年内向市劳动保障部门或有关部门投诉、举报，而并非人社局接到举报后只能处理最近两年的违法行为，这是两个根本不同的概念。

广东劳维律师事务所律师段毅也表示，缴纳养老保险作为国家义务，不应当受两年失效限制。对该条款的不同解读很大程度上成为补缴养老保险的绊脚石。

深圳人社局曾在回应深发展员工时称，补缴违背社会保险公平性原则。如果对历史欠费按照原有工资水平进行补缴，实际上是对现在正常缴费人员的不公平。

在养老问题补缴的纠纷处理上，其实有先例可借鉴。2010年，广州恒宝珠宝厂工人通过长时间努力，最终争取到养老保险补缴。工人与恒宝厂厂方协商以广州市职工平均工资的60%，从1999年开始算起为工人补缴养老保险。

广州的经验是否能移植到深圳?长期关注珠三角劳动关系的中山大学法学院教授黄巧燕接受本报编辑采访时指出，上述三方各自都有阻碍养老保险补缴的因素。

对工人而言，在2008年《劳动合同法》出台以前，许多用工单位或未与工人签订劳动合同，或一年一签，导致许多工人已遗失当时的劳动合同，使以往劳动关系无法追溯。对工厂而言，养老保险补缴产生的滞纳金是一道难以逾越的高墙。以周杰为例，工厂需要为他补缴近3万元养老保险，而10年的滞纳金累计超过7万。这就使得工厂极力避免为工人补缴养老保险。社保基金支出越来越大，社保部门则有冲动避免对社保基金产生更大压力。

黄巧燕指出，深圳、广州两地社保征收体制并不相同。广州的养老保险是由地税代为征缴，地税部门在征缴时主要依据的不是劳动法律法规，补缴过程较为简单。而深圳社保费用由社保部门直接征收，依据的主要是《劳动监察保障条例》，因而其中“两年”的查处期限被解读为补缴期限。

期盼细则出台

近日，养老保险顶层设计呼声日益高涨，第一代农民工养老保险历史欠账的处理同样不能忽略。

第一代外来工更倾向于回乡养老，如果将社保转回老家，不仅面临跨省转保繁复的程序、不承认缴纳年限等问题，其养老金标准还将大幅低于城市标准，加上历史欠账，意味着在工作同等条件下退休后领取养老金更少。

这一问题若不能妥善解决，第一代农民工将成为被养老保险体系抛弃的群体。

段毅认为，如果养老保险无法补缴，对个人和社会都不利。个人的劳动和青春得不到正常回报，并对其家庭带来更大的养老负担，成本最终也会转嫁回社会，也将使意在公平的转移支付系统产生新的不公。

段毅说，在正常渠道维权不畅，司法成本又过高的情况下，工人通过集体行动来维权是目前最有效的途径，但始终不是长远之道。停工也会给工厂带来不必要的经济损失。

周杰离退休年龄一天天逼近，他急切盼望着养老保险补缴的相关细则出台，他现在能做的似乎只有等待。