完成约束性指标，需加大力度发展清洁能源，推动可再生能源配额制等措施尽快落地。李存根 摄(新华社发)

国家发展和改革委员会近日发布的2017年国民经济和社会发展计划执行情况显示：经济运行稳中有进、稳中向好、好于预期，全年经济社会发展主要目标任务较好完成。但19个约束性指标中，3个指标完成情况与全年目标存在差距，分别是非化石能源占一次能源消费比重、地级及以上城市空气质量优良天数比率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例，这3个指标都集中在生态环境保护相关领域。

完成约束性指标是政府必须履行的重要责任。根据“十三五”规划要求，上述3个指标“十三五”期间应累计分别提高3个百分点、3.3个百分点以上和4个百分点以上，至15%、80%以上和70%以上。“十三五”前两年分别提高了1.7个、1.3个和1.9个百分点，步伐稍显缓慢。

这3个指标与建设美丽中国关系密切，后两个指标更是与公众感受息息相关。为什么完成情况不理想，接下来如何改进?编辑采访了相关专家。

推动可再生能源配额制落地

要公平、科学、有效分配配额指标，加强监管、评估

2017年，非化石能源占一次能源消费比重为13.7%，低于全年目标0.6个百分点。一次能源，又叫天然能源，是从自然界获得、直接利用的能源，如原煤、原油、水能、太阳能等。非化石能源包括水电、风电、太阳能等可再生能源和核电，是重要的清洁能源。提高非化石能源在一次能源消费中的比重，能有效降低温室气体排放，保护生态环境。

“目前我国能源消费结构仍以煤炭为主，占比为60.4%。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强说，能源消费结构调整是一个长期的过程，调整速度取决于能源需求增长速度，较低的能源需求增长将有益于能源结构调整。

林伯强解释，当能源需求增速快时，由于资源禀赋和满足能源需求的迫切性，只能大量使用煤炭。“2017年，在工业回升带动下，我国能源需求回暖，火电发电量大幅增长，在这种背景下，调整能源消费结构就相对较难。”

如何进一步提高非化石能源比重?林伯强建议，加大力度发展清洁能源，推动可再生能源配额制等措施尽快落地。

国家能源局近日公布《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》，提出各省(区、市)2018年、2020年的可再生能源电力配额指标。可再生能源电力配额，是指根据国家可再生能源发展目标和能源发展规划，对各省级行政区域全社会用电量规定的最低可再生能源电力消费比重指标。业内一致认为，这是促进可再生能源占比提高的重要举措。

“可再生能源配额制要取得成功，一是配额指标分配尽可能公平、科学、有效，不能一刀切;二是执行过程中，要加强监管;三是每年要有验收和评估。”林伯强表示，确保配额制尽快落地实施，将有效解决弃风弃光问题，促进实现2020年非化石能源占一次能源消费比重15%的目标。

改善空气质量须全国一盘棋

所有城市要根据国家要求，根据自身情况采取强有力措施

监测数据显示，2017年全国338个地级及以上城市平均优良天数比例为78.0%，同比下降0.8个百分点，低于全年目标1个百分点。优良天数，有时也称达标天数，是空气质量指数(AQI)不大于100的天数总和。

国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登分析，以往环境质量监测事权由地方负责，监测数据存在一定水分。2016年底，国家环境空气质量监测点位全部上收后，水分被挤出，2017年监测数据质量得到保障。在过去数据基础上设立的目标有些高，这是优良天数比例没能完成目标的重要原因。

“从2016年下半年开始，我国工业生产和市场需求逐步回暖，污染物排放上升，一季度气象条件非常不利，抬升了污染物浓度。”彭应登说，此外，夏季臭氧污染有所抬头，也拖了空气质量改善后腿。

2017年，我国三大重点区域平均优良天数比例同比均有所下降。只有珠三角区域9个城市平均优良天数比例为80%，达到84.5%，但同比下降5.0个百分点;长三角区域25个城市为74.8%，同比下降1.3个百分点;京津冀区域13个城市仅为56.0%，同比下降0.8个百分点。

“目前，我国城市空气质量呈‘橄榄形’，空气质量差和相对好的在两头，都是少数。”彭应登说，提高平均优良天数比例，改善空气质量，全国是一盘棋，一方面，空气质量比较好的城市保持良好态势，不能下滑，而且要继续进步;另一方面，空气质量比较差的城市要加紧步伐，提高达标率。

“京津冀大多数城市属于后面这一类，这些城市进一步降低自身的PM2.5浓度，对全国目标的实现至关重要。”彭应登说，过去几年我国空气治理重点区域在京津冀及周边地区，但其他地区一些城市治理力度有所欠缺。

“京津冀、长三角、汾渭平原这些区域都要全面落实蓝天保卫战措施。”彭应登说，要在空气质量改善目标基础上，把责任细化落实到各级政府，所有城市都要根据国家要求，制订达标计划，一城一策，根据自身情况采取强有力的措施。

优良天数综合考虑了PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮、臭氧、一氧化碳等6项主要污染物。“多种污染物要协同控制，不能按下葫芦浮起瓢，顾此失彼。”彭应登说，未来两年多时间，实现优良天数比例80%的目标难度不小，但只要付出艰辛努力，久久为功，希望很大。

要像治理大气污染一样治理水污染

以饮用水水源地、城市黑臭水体治理为抓手，确保水质改善目标任务如期完成

2017年，地表水达到或好于Ⅲ类水体比例为67.9%，低于全年目标0.4个百分点。

“衡量地表水质量有两个指标，达到或好于Ⅲ类水体比例、劣于Ⅴ类水体比例。”公众环境研究中心主任马军说，2015年4月“水十条”发布实施以来，我国水污染防治取得明显成效。相比于2015年，2017年地表水达到或好于Ⅲ类水体比例提高1.9个百分点，劣于Ⅴ类水体比例降低了1.4个百分点。

2017年改善目标之所以没完成，马军认为，原因在于相比大气污染治理，水污染问题解决起来难度更大。“一方面，我国水污染形势依然严峻，水污染物排放量居高不下，明显超过环境容量;另一方面，水污染成因复杂，治理难度大，容易出现反复。一些地方地表水水质不仅没有改善，反而在恶化，而且反弹明显。”

“客观地讲，类似于空气质量监测事权上收，2017年10月起地表水监测实施采测分离，事权逐步上收，也是造成改善目标没完成的因素之一。”马军说。

如何进一步改善水质，完成“十三五”规划目标?马军说，要围绕水环境质量改善，促进污染减排，把污染物总量降下来，同时要提高生态系统修复能力，尤其是水生态系统服务功能，增强污染物接纳能力和净化能力。要继续深入实施“水十条”，稳定现有Ⅰ—Ⅲ类水体水质，提高Ⅳ类水体水质，继续减少劣Ⅴ类水体。

他建议，以饮用水水源地、城市黑臭水体等社会关注度高的水体整治为重点，倒逼相关污染治理和生态保护工作。要牵住工业污染“牛鼻子”，加快工业污水整治;加快农业面源污染整治，减少化肥使用，规范畜禽养殖和水产养殖;加快建设城乡污水处理设施，确保正常运行;保护修复水生态系统，进一步保护修复湿地，保障河流生态基本流量等。

“要加大水质改善在政府政绩考核中的权重，同时强化执法督察、流域统筹协调、科技支撑等。”马军表示，要像治理大气一样治理水，落实各项措施，确保2020年地表水达到或好于Ⅲ类水体比例70%的目标任务如期完成。(编辑 寇江泽)